南京市创建文明城市这几年有声有色，成果显著，我认为其中有一个重要因素是1991年起我市在全国较早开展了依法治市工作，市领导非常重视，各项工作很深入，南京的地方立法、普法、执法等工作，特别是推行执法责任制和实施政务公开等重大举措都取得明显成效。依法治市为我市创建文明城市起到了重要引导、规范、促进和保障作用。
文明城市创建如同城市建设一样，首先要有良好的规划，进而以规划为法则，在此框架内描绘出美好的图画。文明城市的基础就是城市的各项活动依法运行，各项活动主体的行为应当符合国家法律的基本规定，行政机关必须依法行政，司法机关公正司法，企事业单位依法经营办事，市民具有良好的法律素质。在此基础上，才能培育和创造出灿烂的城市文明。因此，我认为江总书记最近提出要把“依法治国”和“以德治国”结合起来，有着深刻的内涵和普遍的指导意义，是非常及时和正确的。由此联系到我们城市的现代化管理，坚持依法治市和创建文明城市，就是法治与德治结合的具体途径。而创建文明行业又是构筑文明城市广厦的支柱。
我作为南京市交通局的一名公务员，和我的同事一起，在创文明行业、树文明新风，为创建文明城市作贡献的工作实践中，逐步形成了一个共识，即：行政机关依法行政、文明执法是创建文明行业的先导性、基础性和示范性的工程。 一、健全的法律制度是保证创建文明行业的先导性工程 改革开放后，我市在“全党动员、全民动手、全社会办交通”和“有路大家行车、有水大家行船”思想指导下，在全市掀起了公路、航道建设的热潮；并在全国率先放开运输市场，鼓励各行各业办交通，92年香港大公报等海外媒体以“千车竞发，百舸竞流”为题进行了报道。目前，全市公路总里程达6900多公里公路、航道近千公里，有14个长途汽车客运站、233座码头、100个货场、约11000家水陆运输业户(32690辆客货运输车辆、1835艘营运船舶)、1600家汽车维修厂点、28家机动车驾驶员培训学校、10个机动车综合性能检测站和30家船舶修造厂。从业人员达25万人。交通运输业点多线长、流动分散、面广量大、经济性强。如何管好行业，我们曾作过多种探索，但成效不明显，成本很大，反复也大。如汽车维修业，从原来交通局所属9个维修厂一下子发展到1800多家，国营、集体、个体、外资、军队、机关什么性质都有，我们曾在维修行业中开展了几年“质量、价格”双信等创建活动，增送了许多铜牌，但好的总是那么几家，“质量、价格”和给回扣、使用伪劣配件修车等社会反映强烈的问题始终未能从根本上解决，行业形象很差。96年，我们探索起草报请市政府发布了《市机动车维修行业管理办法》，将机动车维修业分成了三个类别，对质量实行保证期制度，对价格等行为作出了具体规定，并规定对遵守《办法》成绩显著的业户，由市、县交通主管部门给予表彰和奖励，这在一般立法中是没有的；对违反《办法》的行为，相应设定了处罚条款，同时规定一年内被三次以上处罚的，按年审不合格处理。通过一年多的宣传贯彻、严格执法，并与同时开展的“双优双信”活动有机结合起来，取缔近200家违法违规业户，树立30家文明示范企业，推进了规模修车，修车范围扩大到华东地区，行业形象明显好转，《南京日报》去年进行了专题报告。今年，我们报请市人大同意，准备将《办法》总结上升为《条例》，巩固创建成果。《市搬家运输管理规定》的发布实施，规范了南京搬家运输秩序，受到市民广泛称赞，使搬家业成为南京一道靓丽的风景线。去年，我们针对假日旅游火爆的新形势，会同市旅游局发布了《南京市旅游客运管理暂行办法》，提高旅游客运业户的资质条件，对假日旅游临时客车的储备和营运服务时的行为规范作出了细致的规定，促进了我市旅游业的健康发展。这几年，我们先后报请省、市人大批准发布了《市公路路政管理条例》、《市船舶修造业管理条例》、《市航道航政管理条例》等3件地方性法规，报请市政府发布了《市内河交通安全管理办法》、《市水路运输管理办法》等6件政府规章，为创建交通文明行业提供了重要的引导、规范作用。 二、坚持依法行政规范执法是创建文明行业的基础工程 近几年，我们抓住市委、市人大、市政府在交通局开展依法行政、推行执法责任制试点的契机，按照国务院《关于贯彻实施<行政处罚法>的通知》强调“依法清理行政执法机构，高度重视行政执法队伍建设”的要求，我们重新确认了市交通局为我市交通行政执法主体，取消市公路管理处等 12 个单位的执法资格，改为由交通局委托执法；同时，及时依法停止了全市客运企业稽查机构的行政执法权，结束了交通局长期不执法的历史，促进了政府交通主管部门职能的转变，使交通局由部门管理转向行业管理。在具体交通执法中，我们全面实施执法责任制，建立了错案责任追究和未位下位等制度，统一执法证件、执法程序和文书，推进规范执法，提高了执法效率和质量，减少了执法争议。我们南京桥北收费站每天有4万多车辆通过，过去每天有三、四十起车辆逃费闯关。收费站可以对逃费车辆按照《省公路通行费征收办法》的规定，责令缴纳10倍通行费额，但由于没有使用执法文书，没有告知当事人处理依据和诉权，投诉举报不断，月平均投诉举报达60件。经常一起处理，新闻、信访、物价、法制、纪检、监察和上级主管机关等多达8个部门介入，弄得桥北站吃不消，专门设了一位副站长接待解释，花了不少招待费；还有一次，桥北站对一个长期逃费车辆查扣后，决定让其公司领导前来写检查，结果被这个公司告到了法院，险些弄个败诉。在实施执法责任制过程中，我们为该站梳理了查处车辆通行费和损坏公路设施行政案件依据表，绘制了处理程序图，印制了标准文书式样，并到现场进行两天示范处罚，同时让他们将《省公路通行费征收办法》全文在违章处理室张贴，并翻印了4万份进行宣传，公示处罚程序，在“交通行政案件处理决定书”中印好处理依据和告其不服处理可以向市政府、省交通厅申请复议或者向玄武区法院起诉的诉权。在我们推行规范执法后，当月该站的投诉量减为一件。目前，该站的执法投诉几乎没有。该站去年获得了省文明示范“窗口”称号。这几年，我们通过全面实施执法责任制，有效地克服了交通“乱作为”和“不作为”现象，使我市交通执法投诉总量下降了60％，从根本上制止了“交通三乱”，交通行政管理形象明显改观。
三、实施政务公开文明执法是创建文明行业的示范工程 在解决了依法行政和规范执法后，我们发现群众对我市交通行政管理的不满意，主要集中在“行政审批的暗箱操作”和“执法人员的机械执法，态度的冷、横、硬”两个方面。对此，我们结合交通创建文明行业和开展行风评议活动，在行政审批改革方面开展了“阳光工程”，实施“许可证”资质招投标，还清理行政审批项目230项，削减99项，并组织开发建设了列入省、市科技攻关项目的“南京市交通行政执法公示网站”(www.zfgs.gov.cn)，将行政审批事项公示，全面接受群众的监督；在执法单位中推行“文明执法，优秀服务”竞赛活动，举办执法人员职业道德和廉政建设强化培训班12期，1500名执法人员全部领取了《合格证》，同时，制订了文明用语、标准手势等交通执法行为规范，执法人员为人民服务的宗旨得到确立，依法交通执法单位的文明示范“窗口”占到全行业的60%，带动了全市交通文明路、航、渡、车、船、港、站的建设。在前年全市组织的五个系统行风建设抽样调查中，全社会认为市交通局能依法行政的占79.7%，列五个系统第一名；在16个窗口行业综合评分中，交通居首位。去年，南京市交通行业率先通过“省级文明行业”验收，在“全省行风评议”验收中列第一。最近，我们又获得全国“三五”普法先进单位称号。部、省领导4次专程考察，高度评价，并让市交通局在全省依法治省和全国交通行政执法队伍建设工作会议上作了经验介绍,充分肯定了交通主管部门依法行政、文明执法在创建交通文明行业中的重要示范、带头作用，并将这一经验作为“十五”期间全行业创建文明行业的一项重点工作来抓。
(该文为南京市交通局政策法规处副处长翁宁，在全市创建文明行业经验座谈会上作为公务员代表的发言，《南京宣传》、《机关建设》和《南京交通》等刊物刊登)
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